Die Versicherheitlichung der Gesundheit: der Masterplan?
Infektions-Krankheiten gab es immer schon, auf welche Weise wurden sie zu einer Gefahr für die Sicherheit von Staaten?
Am 10. November sorgte ein Tweet auf X für Aufsehen1: die Gesundheits-Ministerin Fleur Agema der neuen niederländischen Regierung hatte im Parlament erklärt, dass es sich bei COVID-19 um eine Militär-Operation gehandelt hätte, angeführt von der NATO und einer Behörde, dem National Coordinator for Security and Counterterrorism (NCTV).2
Hier sprang für uns unmittelbar eine Parallele ins Auge, denn auch in Luxemburg war das Pandemie-Management teilweise in den Händen einer Institution mit ganz ähnlichem Profil: dem Haut-Commissariat à la protection nationale (HCPN). Doch dazu später mehr.
Die Indizien, dass die COVID-19-Krise auch in anderen Ländern unter dem Einfluss des Militärs stand, mehren sich.3 Sowohl der Ausspruch des französischen Präsidenten Emmanuel Macron “Nous sommes en guerre.” als auch die eigentlich nur in Kriegszeiten üblichen nächtlichen Ausgangssperren machen jedenfalls in diesem Lichte plötzlich Sinn. Nur: auf welche Weise konnte sich die öffentliche Gesundheit zu einem Kriegsschauplatz entwickeln?
Versicherheitlichung (Securitization)
Es ist hilfreich sich in diesem Zusammenhang mit dem Konzept der sogenannten Versicherheitlichung (engl.: securitization) zu befassen. Dieser Begriff wurde 1998 in dem Buch “Security: A New Framework for Analysis” von den Autoren Barry Buzan, Ole Wver und Jaap De Wilde vom Copenhagen Peace Research Institute (COPRI) eingeführt. Wie der Titel bereits sagt, wird hier ein Tool zu Verfügung gestellt, mit welchem das Phänomen der Versicherheitlichung analysiert werden kann. Diese Herangehensweise wird als “Kopenhagener Schule” bezeichnet. Hierzu die Bundeszentrale für politische Bildung (Hervorhebung durch den Autor).4
Versicherheitlichung ist ein zentrales Konzept der sogenannten Kopenhagener Schule […] Das Konzept zeigt auf, wie durch einflussreiche politische Akteure relevante Themen als "Sicherheitsprobleme" dargestellt werden, um so gesellschaftliche Aufmerksamkeit und Unterstützung für deren "Lösung" zu mobilisieren. Unter Verweis auf eine angebliche sicherheitsgefährdende Ausnahme- bzw. Bedrohungssituation wird suggeriert, dass die Probleme nur mit außerordentlichen Maßnahmen unter Umgehung demokratischer Regeln und Verfahren kontrolliert und gelöst werden können.
Kommt einem das bekannt vor? Ob ein “Thema” dabei tatsächlich eine Gefahr für die Sicherheit ist, spielt keine Rolle.5
Das Hauptargument dieser Theorie der Versicherheitlichung [der Kopenhagener Schule] ist, dass ein Problem nicht zu einem Sicherheitsproblem wird, weil etwas eine objektive Bedrohung für den Staat (oder ein anderes Referenzobjekt) darstellt, sondern weil ein Akteur etwas als existenzielle Bedrohung für das Überleben dieses Referenzobjekts definiert hat. […]
In diesem Zusammenhang interessiert uns logischerweise die Versicherheitlichung auf das Thema der Gesundheit angewendet. Der Journalist Thomas Abraham hat mit Hilfe der Methodik der Kopenhagener Schule analysiert, wie die Schweinegrippe 2009 zu einer Sicherheitsgefahr für die globale Gesundheit aufgebauscht wurde.6 Diese Arbeit von 2011 kann natürlich nicht die späteren Geschehnisse berücksichtigen, sie könnte jedoch erklären wie eine bereits vor 30 Jahren beginnende Entwicklung die Vorraussetzungen für das militärisch anmutende Management der COVID-19 -Pandemie schuf. Wir möchten diesen Artikel deshalb als Grundlage benutzen.
Abraham sieht die Politik der USA als den Initiator und Treiber dieser weltweiten Entwicklung an, entsprechend analysiert er auch vornehmlich die Situation in den Staaten. Vergleichbare Entwicklungen mit einem leichten zeitlichen Versatz können jedoch auch in Europa beobachtet werden, weshalb wir gegebenenfalls Ergänzungen angefügt haben.
Das (Wieder-)Aufkommen von Infektions-Krankheiten
In den 1990er-Jahren lassen sich eine Vielzahl von Publikationen identifizieren, welche auf breiter Front ein neues Narrativ propagieren: die Annahme, dass Infektions-Krankheiten der Vergangenheit angehören ist falsch, ganz im Gegenteil, aus diversen Gründen wie beispielsweise dem Anstieg des internationalen Luftverkehrs, Urbanisation oder Entwaldung wird sich die Situation sogar verschärfen, alte Krankheiten werden somit wieder aufkommen und neue entstehen.
Als vielzitierte Standardwerk in diesem Kontext dürfte das 1992 erschienene Buch “Emerging Infections: Microbial Threats to Health in the United States” gelten.7
Die Centers for Disease Control and Prevention (CDC) stellten 1994 einen Plan für den Umgang mit Infektions-Krankheiten vor. Dieser sah vor, die Überwachung (“surveillance”), Forschung, Prävention und Kontrolle sowie die hierfür benötigten Infrastrukturen auszubauen.8 Seit 1995 publiziert das CDC sogar ein vierteljährlich erscheinendes Journal, welches sich exklusiv dem Thema widmet: “Emerging Infectious Diseases”.9
Die 48. World Health Assembly (WHA) schloss sich 1995 der CDC an: hier wurde wegen der wachsenden Gefahr durch ansteckende Krankheiten gefordert, die für 2005 geplanten Änderungen der International Health Regulations (IHR) entsprechend anzupassen.10
Neben Publikationen welche sich vornehmlich an ein Fachpublikum richteten, wurde auch die breite Öffentlichkeit nachhaltig auf das Thema eingestimmt. Neben Hollywood-Produktionen mit Starbesetzung wie “Outbreak” (1995) und “12 Monkeys” (1998), gab es auch Bücher welche zu Bestsellern wurden, so etwa “Coming Plague” (1994) und “The Hot Zone” (1994), beide von in den USA populären Journalisten geschrieben.
Somit wurde nichts unversucht gelassen um, wie Abraham es nennt, eine “Issue Culture” zu erschaffen, welche die Öffentlichkeit auf die Versicherheitlichung der Gesundheit vorbereiten sollte.
1999 schaltete die WHO dann in den nächsten Gang, indem sie ihre Mitgliedsstaaten dazu aufrief sogenannte National Pandemic Planning Committees (NPPCs) aufzustellen, welche “Pandemiepläne” ausarbeiten sollten.11 Dabei wollte die Organisation genauestens über den Fortschritt informiert werden.
National authorities should periodically report on the progress of their NPPCs to WHO, and provide copies of their pandemic plans. WHO, if appropriate, will convene regional meetings to work with national representatives on plan development.
Auch sonst wurde nichts dem Zufall überlassen: die WHO machte Angaben zu der personellen Zusammenstellung der NPPCs, wobei neben Verantwortlichen der öffentlichen Gesundheit und Ärzten auch Vertreter der Pharmaindustrie und des Militärs sowie Kommunikations-Experten vorgeschlagen wurden. Des weiteren hob man die Wichtigkeit eines legalen Rahmen für den Pandemieplan hervor und sorgte sich auch damals bereits um die Verbreitung von “Desinformation”.
Die Europäische Union zog 2 Jahre später nach. Auf einer Konferenz in Brüssel im November 2001 kam man zu den gleichen Schlüssen wie die WHO, nämlich, dass eine Notwendigkeit bestünde nationale Pandemiepläne zu erstellen.12 Die Reaktion bei den EU-Staaten war zu diesem Zeitpunkt jedoch eher verhalten, es brauchte offensichtlich mehr um den Stein ins Rollen zu bringen.
International Partnership on Avian and Pandemic Influenza
2005 war ein ereignisreiches Jahr und kann in diesem Zusammenhang wohl als turning point angesehen werden:
Nach 1951 und 1969 erscheint 2005 die dritte Version der International Health Regulations (IHR) der WHO. Die Influenza wird zu den meldepflichtigen Krankheiten hinzugefügt.13
Gründung des European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC) mit Sitz in Stockholm.
Die EU intensiviert ebenfalls die “pandemic preparedness” auf der Ebene sowohl der Gemeinschaft als auch der Mitgliedsstaaten.14 Bereits 1998 war mit der EU-Entscheidung Nr. 2119/98/EG ein europaweites Netz für die epidemiologische Überwachung geschaffen worden.15 Die nationalen Pandemiepläne rücken jetzt stärker in den Fokus, der Druck auf die Mitglieds-Staaten wächst: im März 2005 wird hierzu in Zusammenarbeit mit der WHO ein Workshop in Luxemburg organisiert. Hier nahmen Vertreter von 52 Ländern Teil.16
Den entscheidenden Impuls gab aber laut Abraham der damalige Präsident der USA, George W. Bush am 14. September 2005, als er auf der Versammlung der Vereinigten Nation in New York die International Partnership on Avian and Pandemic Influenza (IPAPI) ankündigte.17 In einer Rede im November des gleichen Jahres machte er darüberhinaus klar, dass dies ein Angebot sei, welches kein Staat ausschlagen sollte.18
A flu pandemic would have global consequences, so no nation can afford to ignore this threat, and every nation has responsibilities to detect and stop its spread.
Unterstützt unter anderem von der EU folgten daraufhin eine Serie von Konferenzen in Washington (2005)19, Beijing, Wien und Bamako (2006), New Delhi (2007)20 und Sharm el-Sheikh (2008)21, wo man die Gesundheitsminister auf dieses neue Paradigma einschwor. Der Druck auf die Nationalstaaten war somit enorm: nicht nur von Seiten der WHO, sondern auch die USA ließ ihre Macht spielen. Für die Länder in der EU kamen zudem die Forderungen der Europäischen Kommission hinzu.
In den Vereinigen Staaten selbst war das Secretary for Homeland Security für die Koordinierung der verschiedenen Behörden verantwortlich.22 Dabei war unmißverständlich klar, dass eine Pandemie längst nicht mehr nur ein Ereignis ist, welches die Gesundheit betrifft, sondern eine Gefahr für die nationale Sicherheit darstellt.
This makes a pandemic a unique circumstance necessitating a strategy that extends well beyond health and medical boundaries, to include the sustainment of critical infrastructure, private-sector activities, the movement of goods and services across the nation and the globe, and economic and security considerations.
Die Versicherheitlichung der Gesundheit war somit durch die IPAPI, wie Abraham bemerkt, von der national amerikanischen auf die globale Ebene ausgedehnt worden.
IPAPI was an important mechanism for expanding the securitisation of pandemic influenza at the global level.
Nationale Pandemiepläne
Der diplomatische Druck trug dann auch seine Früchte: in den Jahren 2005 und 2006 stellten zahlreiche Länder ihre Pandemiepläne auf: Luxemburg (2006), Frankreich (2005) und Deutschland (2005), um nur einige zu nennen.
In Luxemburg war der offizielle Titel “Plan gouvernemental Pandémie grippale” und war vom Haut Commissariat à la Protection Nationale (HCPN) ausgearbeitet worden.23 In der Kurzbeschreibung auf Seite 2 wird bereits klar gemacht, dass Pandemien in den Zuständigkeitsbereich der Behörden für nationalen Schutz fallen, es dabei also um die Sicherheit des Landes geht.
Eine eigene Vision für die Umsetzung dieses Plans hatte man offensichtlich nicht (es hätte wahrscheinlich auch nichts geändert): die Maßnahmen, welche man im Falle einer Pandemie zu ergreifen gedenkt sind stark an die von Frankreich angelehnt, wie im Dokument erwähnt.
Ces mesures sont fortement inspirées par celles prévues par la France.
Vom Inhalt sind die nationalen Pandemie-Pläne grob zusammengefasst ein Maßnahmen-Katalog, der für jede der von der WHO definierten Pandemie-Phasen die Vorgehensweise regelt.
Die Frage drängt sich auf, ob hier elementare demokratische Prinzipien eingehalten wurden:
Man spricht von einem “document de travail” (s. Abb.) also einem Arbeitsdokument, welches zukünftig noch angepasst werden wird. Das ändert allerdings nichts daran, dass dieser Pandemieplan dann wohl trotzdem hätte dem Parlament vorgestellt werden müssen, was nicht geschah.
Eine Referenz auf ein irgendein Gesetz sucht man vergeblich, und das obschon doch schon ziemlich einschneidende Maßnahmen im Falle einer Pandemie eingeplant sind. Bewegen wir bei einer Krisensituation in einem rechtsfreien Raum?
“Les mesures pertinentes seront décidées par les autorités compétentes en matière de protection nationale […]” Wer genau trifft die Entscheidungen, das Staatsministerium, das HCPN?
Beim Durchlesen fiel uns ein Absatz besonders auf:
Lorsque la pandémie grippale se déclenchera, un réseau de médecins grippe sera activé. Les médecins grippe assureront la première ligne de dépistage et de traitement pour les cas isolés. Afin de retarder la propagation du virus, il s'agira d'éviter la circulation des malades. Voilà pourquoi les médecins grippe effectueront des visites à domicile sur base d'un système de garde fonctionnant jour et nuit. Les malades souffrant de complications graves seront hospitalisés.
Somit soll ein Netzwerk von “Grippeärzten” in einem Tag- und Nacht-Dienst die sich in Isolation befindenden Kranken betreuen. Bei Komplikationen werden die Infizierten in ein Krankenhaus transferiert.
Quatorze centres pandémie seront activés progressivement, en fonction du volume et de la localisation des patients. Les médecins grippe assureront la prise en charge des malades dans ces centres et continueront à effectuer des visites à domicile, dans la mesure du possible. […]
14 “Pandemie-Zentren” sollen nach Bedarf sukzessive aktiviert werden. Es war vorgesehen, dass die Infizierten dann in diesen Zentren von den “Grippeärzten” behandelt werden. Falls man sich unsicher ist, was hiermit genau gemeint sein könnte, ist ein Interview mit dem Direktor der Sanitär-Inspektion Weicherding in der Tageszeitung “Tageblatt” aufschlussreich, welches während der Schweinegrippe 2009 geführt wurde.24
Im Falle einer massiven Erhöhung der Schweinegrippefälle wird der nationale Pandemie-Plan in Kraft treten. Dieser sieht unter anderem die Einrichtung sogenannter Pandemie-Zentren in den Gemeinden vor. Ziel ist es, die Patienten während sieben Tagen zu isolieren, um eine weitere Verbreitung des Virus zu verhindern.
Damals kam es glücklicherweise nicht so weit, man hätte sich vermutlich auch nicht die gleichen Fragen gestellt wie heute. Post-Corona jedoch möchten wir wissen: auf welcher Grundlage wäre man für 7 Tage in einem “Pandemie-Zentrum” (zwangs-)isoliert worden, wäre dafür damals auch schon ein positiver PCR-Test ausreichend gewesen?
Haut-Commissariat à la protection nationale (HCPN)
Ursprünglich 1956 im “kalten Krieg” als Commissariat à la coordination de la protection nationale ins Leben gerufen, war seine Aufgabe bis 1993 zunächst, alle notwendigen Maßnahmen zum Schutz des Landes in die Wege zu leiten, falls es zu einem militärischen Konflikt kommen sollte. Ab 1967 übernahm man diverse militärische Dienste die unter anderem zur Bildung des Centre de télécommunications et d'alerte (CTA) führten. Die mittlerweile zu Haut-Commissariat de la protection nationale (HCPN) umbenannte Behörde beschäftigte in der Folgezeit nun auch Offiziere und Unteroffiziere der Armee.
Mit dem Ende des kalten Krieges war die Daseinsberechtigung des HCPN in Frage gestellt: 1994 wurde die Behörde deshalb in den Bereitschaftsbetrieb (“mis en veilleuse”) gestellt. 9/11 und die Anthrax-Anschläge in den USA führten 2001 zur Reaktivierung, diesmal sollte der Fokus der Behörde entsprechend auf die Terrorismusbekämpfung gerichtet sein. Auch wenn die rechtliche Situation lange nicht geklärt war, erhielt das HCPN im Laufe der Jahre immer wieder neue Aufgabengebiete von der Regierung zugeteilt. Die Portal-Webseite infocrise.lu zeigt den aktuellen Stand.25
Für einen rechtlichen Rahmen festzulegen, war 2004 ein erstes Gesetzprojekt ausgearbeitet worden, welches jedoch 2012 durch ein neues ersetzt wurde.26 Erst 2016 wurde schlussendlich das entsprechende Gesetz gestimmt.27 Die Aufgaben des HCPN sind demnach neben der Prävention, Vorausplanung und Management jeder Art von Krise auch der Schutz der kritischen Infrastrukturen. Bemerkenswert ist, dass nach Artikel 8 (3) das HCPN für die Ausübung seiner Tätigkeit jede benötigte Information anfragen kann, auch wenn dabei ein Berufsgeheimnis oder eine vertraglich zugesicherte Diskretion umgangen werden muss.
Le Haut-Commissaire à la Protection nationale ou son délégué peuvent, par demande écrite, demander à tout détenteur d’un secret professionnel ou d’un secret protégé par une clause contractuelle la communication des informations couvertes par ce secret si la révélation dudit secret est nécessaire à l’exercice de sa mission de gestion de crises ou de protection des infrastructures critiques. Une divulgation d’informations en réponse à une telle demande n’entraîne pour l’organisme ou la personne détenteur des informations secrètes aucune responsabilité.
Die Behörde besitzt somit ein Privileg, welches normalerweise nur Nachrichtendiensten oder Strafverfolgungsbehörden vorbehalten ist.
Abschließend noch ein Wort zur Cyber-Sicherheit, für die das HCPN (wie auch das NCTVC) ebenfalls verantwortlich zeichnet. Wie wir schon in einem vorherigen Post ausgeführt haben, beschränkt sich diese längst nicht mehr nur auf den Schutz der Infrastrukturen, Datenklau und DDoS-Attacken.
Die Cyber-Sicherheit wurde um eine “kognitive” Komponente erweitert: der Kampf gegen Desinformation im Internet. Somit ist im Falle Luxemburgs und der Niederlande mit den zuständigen Behörden HCPN und NCTV auch gleich die Kontrolle der sozialen Medien mit abgedeckt.
COVID-19
Dem Pandemieplan von 2006 und dem Gesetz von 2016 entsprechend, war das HCPN zusammen mit dem Gesundheits-Ministerium federführend beim Management der COVID-19-Krise: beide teilten sich den Vorsitz der Krisenzelle.28
Der damalige “hohe Kommissar” des HCPN war Luc Feller. Erinnern sie sich noch, wie dieser Herr am Anfang der Pandemie jede Pressekonferenz zusammen mit Frau Lenert bestritt? Wir auch nicht. Auffällig war auf jeden Fall, dass man den sicherheitspolitischen Aspekt komplett ausblendete. Das gezeigte Organigramm, eins von dreien, war zunächst angeblich aus Gründen des Datenschutzes unter Verschluss gehalten worden29 und wurde nur auf Druck seitens der Opposition (parlamentarische Frage Nr. 209430) freigegeben.
Was gab es dabei zu verstecken: das halbe Dutzend externer Berater von PwC, Deloitte & Co. auf den Nebenschauplätzen “Monitoring” und “Logistik”? (McKinsey war übrigens auch mit dabei, wurde allerdings nicht erwähnt, dazu ein anderes Mal mehr.) Oder das für die Bekämpfung von Terrorismus bekannte und gar nicht so recht ins Bild einer Gesundheitskrise passende HCPN im Vorstand der Krisenzelle und in der wichtigen interministeriellen Arbeitsgruppe der Exit-Strategie?31
Schlusswort
Lagen Infektions-Krankheiten früher im Zuständigkeitsbereich der öffentlichen Gesundheit, so werden sie mittlerweile als Gefahr für die (inter-)nationale Sicherheit eingestuft. Die traditionell hierfür verantwortlichen nationalen und supranationalen Institutionen handhaben Epidemien dann auf ihre Weise: durch die Ausrufung des Ausnahmezustands und einer damit einhergehenden mehr oder weniger starken Einschränkung der Grundrechte.
In einem jahrzehntelangem Prozess wurden die einzelnen Staaten bei ihrem Umgang mit Infektions-Krankheiten in ein mehr und mehr rigides Muster gezwungen, welches am Ende kaum noch Spielraum für eigene Entscheidungen ließ. Wenig überraschend, dass die Reaktion auf SARS-CoV-2 sich dann auch weltweit wie aus einem Guss darstellte.
COVID-19 war die erste Krise, welche auf diese Art und Weise gemanagt wurde. War es auch die letzte?
Rumble: Dutch Government Official Admits Covid Pandemic Was 'Military Operation'
https://rumble.com/v5ni3ab-dutch-government-official-admits-covid-pandemic-was-military-operation.html
Bundeszentrale für politische Bildung, Glossar: Versicherheitlichung ("Securitization")
Aufgerufen am 19.11.2024
https://www.bpb.de/themen/kriege-konflikte/dossier-kriege-konflikte/504345/versicherheitlichung-securitization/
Hälterlein, Jens (2024): Versicherheitlichung. In: Diskursmonitor. Glossar zur strategischen Kommunikation in öffentlichen Diskursen. Hg. von der Forschungsgruppe Diskursmonitor und Diskursintervention. Veröffentlicht am 15.07.2024. Online unter: https://diskursmonitor.de/glossar/versicherheitlichung/
Abraham, T. (2011). The Chronicle of a Disease Foretold: Pandemic H1N1 and the Construction of a Global Health Security Threat. Political Studies, 59(4), 797-812. https://doi.org/10.1111/j.1467-9248.2011.00925.x
Institute of Medicine. 1992. Emerging Infections: Microbial Threats to Health in the United States. Washington, DC: The National Academies Press. https://doi.org/10.17226/2008.
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https://infocrise.public.lu/fr/grippe-pandemie/plans-gouvernementaux/plan-gouvernemental-pandemie-grippale.html
tageblatt (24.08.2009): Gespräch mit Dr. Pierre Weicherding vom Gesundheitsamt,
„Es gibt keinen Grund zur Panik“
https://web.archive.org/web/20210621135545/https://www.tageblatt.lu/nachrichten/luxemburg/es-gibt-keinen-grund-zur-panik-99331427/
Projet de loi n° 6475
https://www.chd.lu/fr/dossier/6475
Loi du 23 juillet 2016 portant création d'un Haut-Commissariat à la Protection nationale
https://legilux.public.lu/eli/etat/leg/loi/2016/07/23/n1/jo
HCPN: Organigramme Cellule de crise COVID-19
https://gouvernement.lu/dam-assets/documents/actualites/2020/04-avril/28-inventaire-groupes-travail/MS-CC-COVID19-organigramme-Cellule-de-crise.pdf
gouvernement.lu (27.04.2020): "Wir ducken uns nicht weg"
https://gouvernement.lu/fr/gouvernement/xavier-bettel/actualites.gouvernement2024+de+actualites+toutes_actualites+interviews+2020+04-avril+27-bettel-wort.html
Parlamentarische Frage Nr. 2097
https://www.chd.lu/fr/question/18953
gouvernement.lu (28.04.2020): Inventaire des différents groupes de travail dans le cadre de la lutte contre le COVID-19
https://gouvernement.lu/fr/actualites/toutes_actualites/communiques/2020/04-avril/28-inventaire-groupes-travail.html